Enrique Correa De La Hoz
Doctor en Derecho del Trabajo de la UBA y catedrático universitario
El Gobierno ha expedido el Decreto 234 de 2026, mediante el cual se reglamenta la negociación colectiva (NC) multinivel.
Existe un amplio consenso académico internacional sobre los beneficios económicos y sociales de la NC multinivel, reflejados en menores niveles de conflictividad, mayor confianza y mejor gobernanza, así como en mayores tasas de formalización y empleo, la promoción de la igualdad salarial y de género, el fortalecimiento de la formación para el trabajo, el aumento de la productividad y la innovación, y la reducción de la desigualdad y la pobreza[1].
Pese a estos beneficios para la economía y la sociedad, el decreto enfrenta actualmente más de 15 demandas promovidas por grandes empresarios y gremios, quienes alegan un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria del Ejecutivo.
En esta columna examino si el Gobierno desbordó, en términos generales, su potestad reglamentaria al expedir el Decreto 234 de 2026. En una segunda entrega, que se publicará próximamente, analizo si excedió dicha facultad al configurar algunos elementos críticos del modelo de negociación colectiva multinivel, como el criterio de representatividad, los efectos erga omnes de los convenios colectivos de trabajo y la prohibición de los pactos colectivos.
1. Potestad reglamentaria
El numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política asigna al Presidente de la República la competencia de “ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la potestad reglamentaria del Ejecutivo se rige por dos criterios: el de competencia o atribución y el de necesidad[2].
Conforme al criterio de competencia, cuyo presupuesto esencial es la existencia de una norma legal que consagre el derecho y habilite su desarrollo, el Gobierno Nacional cuenta con la facultad permanente de expedir disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto orientadas a la debida ejecución de la ley. A través de ellas puede desarrollar las reglas y principios fijados, sin que en ningún caso le sea permitido modificar, ampliar o restringir su contenido material o su finalidad. En otras palabras, la potestad reglamentaria debe ejercerse de modo que haga operativa o efectiva la ley, sin contrariarla ni desbordarla.
Por su parte, el criterio de necesidad se funda en el carácter genérico de la ley. A mayor grado de detalle en la regulación legal, menor será el margen de acción del Ejecutivo. A la inversa, cuando el legislador regula de forma más abierta o indeterminada, se amplía el espacio para que el reglamento precise los aspectos requeridos para su adecuada ejecución.
A partir de lo anterior, corresponde analizar si el Decreto 234 de 2026 cumple estos dos criterios.
1. 1. Competencia del Ejecutivo
En cuanto a la existencia de una ley habilitante, conviene señalar que el derecho a negociar en cualquier nivel o ámbito que las partes estimen pertinente no solo no está prohibido en ningún precepto del Código Sustantivo del Trabajo (CST), sino que se deriva del derecho fundamental a la NC reconocido en los artículos 4º del Convenio 98 y 5º del Convenio 154 de la OIT, ambos aprobados mediante las leyes 27 de 1976 y 524 de 1999, respectivamente.
En efecto, estos instrumentos internacionales consagran el derecho de NC en todos los ámbitos o espacios en los que se regulan las condiciones de trabajo y empleo, sin limitarlo a uno en particular. Más aún, el Convenio 154 dispone que deben adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales para fomentar la NC, entre ellas que “la negociación colectiva sea posibilitada a todos los empleadores y a todas las categorías de trabajadores de las ramas de actividad a que se aplique el presente convenio” y que “la negociación colectiva no resulte obstaculizada por la inexistencia de reglas que rijan su desarrollo o por la insuficiencia o el carácter impropio de tales reglas”.
Por su parte, la Recomendación sobre la Negociación Colectiva, 1981 (núm. 163), que complementa el Convenio 154 y resulta esencial para comprender su alcance, establece que “se deberían adoptar medidas adecuadas a las condiciones nacionales para que la negociación colectiva pueda desarrollarse en cualquier nivel y, en particular, a nivel del establecimiento, de la empresa, de la rama de actividad, de la industria y a nivel regional o nacional”.
En la misma línea, la Comisión de Expertos de la OIT ha señalado, a partir de los convenios 98 y 154, que “es preciso garantizar que la negociación colectiva pueda desarrollarse en cualquier nivel”[3]. En relación con Colombia, ha precisado que, conforme al artículo 4º del Convenio 98, “la negociación colectiva debería ser posible en todos los niveles y ser promovida de una manera adecuada a las condiciones nacionales y que, según el artículo 5º, 2), d) del Convenio núm. 154, ratificado por Colombia, el Gobierno debe asegurar que la negociación colectiva no resulte obstaculizada por la inexistencia de reglas que rijan su desarrollo o la insuficiencia o el carácter impropio de tales reglas”[4].
En el ámbito nacional, el artículo 467 del CST reconoce que la convención colectiva puede celebrarse “entre uno o varios empleadores o asociaciones patronales” y organizaciones sindicales, y el artículo 468 de la misma obra establece que su ámbito puede comprender la empresa, el establecimiento o la industria.
De lo anterior se desprende que sí existe un marco legislativo habilitante, en la medida en que el derecho a la negociación colectiva en cualquier nivel no solo está reconocido en instrumentos internacionales incorporados al ordenamiento interno, sino que encuentra respaldo en disposiciones nacionales que admiten su desarrollo más allá del ámbito de la empresa.
1.2. Necesidad de regulación
Si bien existe un marco jurídico que habilita la NC en ámbitos superiores a la empresa, no hay una regulación que la haga operativa. Por razones históricas, explicadas por autores como Miguel Urrutia Montoya[5], el CST adoptó un modelo de NC centrado en la empresa, lo que se evidencia en una lectura sistemática de sus normas. Desde la génesis del conflicto, el artículo 376 atribuye a la asamblea de trabajadores de la empresa la facultad exclusiva de aprobar el pliego de peticiones; la etapa de arreglo directo, prevista en los artículos 432 a 434, se desarrolla entre el empleador y sus trabajadores; la decisión entre huelga o arbitramento, conforme al artículo 444, recae en la planta de personal, y las reglas sobre efectos y extensión de la convención, contenidas en los artículos 470 y 471, responden a una lógica de representatividad en la empresa.
La inexistencia de estas reglas ha sido advertida tanto por la Comisión de Expertos de la OIT, al señalar que la NC multinivel “no dispone de un marco legislativo específico”[6], como por la OCDE, que ha indicado que en Colombia esta es casi inexistente, “ya que no existe mayor reglamentación por parte del Ministerio del Trabajo para estructurar las negociaciones (por ejemplo, el Código del Trabajo únicamente ofrece reglas sobre la negociación a nivel de empresas)”[7].
Ahora, dado que no existe una regulación legal detallada sobre la NC multinivel en el CST, el Gobierno Nacional cuenta con un margen amplio para dictar las reglas que permitan hacer efectivo este derecho en niveles superiores a la empresa. Estas reglas, sin embargo, deben respetar su contenido esencial, facilitar su ejercicio –sin entorpecerlo– y ajustarse a los principios reconocidos en las normas internacionales del trabajo, así como a la finalidad de este modelo, que consiste en ampliar la cobertura de la NC a sectores o ramas de actividad y estandarizar las condiciones de trabajo y empleo. Solo así es posible alcanzar los beneficios sociales y económicos asociados a la NC multinivel.
En la siguiente columna se examinará si, al definir estos aspectos, el Gobierno incurrió en una extralimitación de la potestad reglamentaria, con especial énfasis en tres elementos críticos de la configuración del modelo que constituyen el eje de las demandas promovidas contra el decreto: las reglas de representación, los efectos de la convención colectiva y los pactos colectivos.
[1] Para consultar las fuentes de los indicadores mencionados, véase: https://www.lasillavacia.com/red-de-expertos/red-de-derecho-constitucional/la-negociacion-colectiva-multinivel-si-funciona-la-evidencia-lo-prueba/
[2] C. E., Sala de Consulta y Servicio Civil, sentencia del 19 de septiembre de 2017, Rad. 11001-03-06-000-2016-00220-00(2318)
[3] CEACR, Dar un rostro humano a la globalización, III (Parte 1B): Estudio General sobre los convenios fundamentales relativos a los derechos en el trabajo a la luz de la Declaración de la OIT sobre la justicia social para una globalización equitativa, 2008 (Organización Internacional del Trabajo, 2012). párr. 222
[4] CEACR, Informe General y observaciones referidas a ciertos países, Informe III (Parte A), 110.a. reunión, 2022, (Organización Internacional del Trabajo, 2022)
[5] Miguel Urrutia Montoya, Historia del sindicalismo en Colombia, 1850-2013 (Bogotá: Universidad de los Andes, 2016).
[6] OCDE, Reviews of Labour Market and Social Policies: Colombia 2016
[7] CEACR, Informe General y observaciones referidas a ciertos países, Informe III (Parte A), 110.a. reunión, 2022, (OIT, 2022)
Fuente: Ámbito Jurídico